《新金融觀察》銀保合併金融監管新架構塵埃落定

隨著銀監會、保監會的合併，大陸的金融監管將由「機構監管」轉變為「市場監管」，以順應混業經營、綜合經營的趨勢。作為繼國務院金融穩定發展委員會設立之後的又一重大監管框架調整舉措，組建銀保監會的主要目的在於解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，守住不發生系統性金融風險的底線。

從機構監管到市場監管

3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。方案提出，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會（下稱銀保監會），作為國務院直屬事業單位。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

這是繼國務院金融穩定發展委員會設立之後的又一重大監管框架調整舉措。根據國務委員王勇關於國務院機構改革方案的說明，組建銀保監會的主要目的在於深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，守住不發生系統性金融風險的底線。

此外，方案還將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。這意味著，未來對於銀行、保險行業來說，央行負責審慎監管、銀保監會負責行為監管。

至於為何選擇將銀監會與保監會合併，央行研究局局長徐忠給出的理由是，銀行與保險在監管理念、規則、工具等方面具有相似性，對監管資源和監管專業能力也有相近的要求。他在撰文中舉例指出，保險業「中國第二代償付能力監管制度體系」（償二代）以風險為導向，制定不同風險業務的資本金要求，就類似於銀行監管中對銀行資本充足率的監管要求，因而「償二代」又被視為保險業的「巴塞爾協議III」。

與此同時，隨著我國金融業綜合經營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發展也為統一監管提供了基礎。「一是銀行與保險產品功能交叉趨同，壽險產品除了傳統的保障功能外，發展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為儲蓄壽險。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要管道，近年來業務發展迅猛，促進人身保險業保費規模、資產規模的快速增長。」徐忠認為，統一銀行與保險監管有利於集中整合監管資源、發揮專業化優勢。

業界的看法也較為一致，基於銀行和保險在資本籌集、資金運用以及產品管道等方面的緊密聯繫，綜合監管是大勢所趨。「我國大型金融機構主要集中在銀行和保險領域，且銀行已經成為保險資金的重要投資標的，在制定相關機構的監管標準時，由統一的監管部門加以推進，可以將風險控制要求更好地協調統一起來，這對加強骨幹金融機構管理，進而對保證金融穩定和防範系統性金融風險將起到至關重要的作用。」交通銀行首席經濟學家連平表示，保險的業務功能相對單一，風險管理方法和要求與銀行有一定相似之處，長期以來，保險業務與銀行業務合作密切，在監管合作上也有較好基礎。

而從監管體制改革角度，隨著銀保監會的組建，我國金融監管也將由「機構監管」轉變為「市場監管」，以打破行業分割管理的局面，解決金融子行業間存在的監管漏洞。

所謂「合久必分，分久必合」，銀監會、保監會分業監管各自領域的模式將成過往。亞洲金融危機後，為防範和化解金融風險，首次全國金融工作會議於1998年召開，決定對金融業實行分業監管，保監會成立，人民銀行不再肩負對保險業的監管職責。2003年，國務院機構改革方案提出將中國人民銀行對銀行、金融資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構的監管職能分離出來後和中央金融工委的相關職能進行整合，成立銀監會，履行對銀行業的監管職責，至此，我國金融監管體制從人民銀行「統一」的監管模式正式演變為「一行三會」的分業監管格局。

但隨著近年來金融混業經營的發展，各類金融機構之間的交叉產品和業務不斷增多，分業監管體制的弊端逐漸暴露，包括監管真空、監管重疊等。「近年來由於金融創新的過度表外化和融資業務的過度同業化，金融業的交叉風險一步步加劇，資管通道業務急增、資金過度運用杠杆，增加了整個金融的系統性風險。」中信證券明明研究團隊分析稱，混業經營與分業監管的矛盾較為突出，分業監管下，監管部門無法監測資金的真實流向，容易引發金融風險的跨行業、跨市場傳染，最為典型的就是資管產品的多層嵌套。

在此背景下，旨在增強監管的協同性、整體性的措施逐步推進。如在2013年由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度建立，負責「一行三會」間的監管政策的協調。2016年，國務院辦公廳在其經濟局六處的基礎上設立金融事務局，以及2017年宣佈設立的國務院金融穩定發展委員會。

而此番合併銀監會和保監會，惠譽評級認為將有助於建立一個更加全面的監管框架，以應對整個金融體系的風險，採用更加統一的監管方式不僅可以加強監管力度，而且有利於控制傳染風險。

消除監管壁壘

作為順應綜合經營趨勢的必然選擇，銀行與保險統一監管後，意味著監管部門之間的壁壘將被打破，有關監管體系缺陷的修改與完善將拉開序幕，相應的，對於銀行業與保險業中的機構、業務和產品也將產生不同程度的影響。

「單一監管實體對銀行和保險公司實行監管的做法在發達市場中十分常見。合併後的監管機構在應對日益複雜的金融活動，特別是銀行和保險公司的業務交叉和金融產品相互持有方面將更具優勢。」惠譽評級表示。

可以肯定的是，銀監會與保監會在職責整合後，監管空白和業務盲區將得到彌補。近年來，大資管業務迅猛發展，各類金融機構之間在資金投向、業務模式和管道等方面不僅深度融合，產品邊界也越發模糊，特別是理財、同業、非標等，但由於分屬不同監管機構，審慎監管標準不統一，監管套利情況時有發生，一定程度上增加了金融系統的風險隱患。例如，近年來保險機構通過萬能險、投連險及分紅險為主的中短期理財型保險產品融得大量資金，在股票市場上頻頻舉牌，並以通道、嵌套、名股實債等方式開展股權投資計畫流向地方政府融資平臺。

「在金融業綜合經營趨勢明顯背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染並放大的特點明顯，系統性金融風險防範超出了單個領域監管部門的能力範圍。」徐忠稱，以近年來快速發展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業，從單個監管部門的角度看，都監管合規、風險可控，但從全域看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。

換句話說，原有的監管體制已難以適應金融業混業經營的發展速度。「目前的監管框架仍舊屬於分業監管，但金融產品的複雜化和交叉性在持續加深，從控制風險傳遞、遏制金融亂象的角度，需要採取更為統一的監管規則，進而提升監管的有效性。」江蘇一位接近監管機構人士稱。

中央財經大學金融學院教授郭田勇也認為，監管作為一種上層建築，要跟金融業態的發展相適應，「前兩年金融業之所以亂象叢生，與監管政出多門、監管政策不統一都有關，例如銀行、證券或者保險公司在資金運用上出現了一些問題，並形成一定隱患，包括監管套利、資金空轉等，而通過監管職責整合，可形成統一的政策空間，防範金融風險。」

而從金融機構經營的角度，激進的發展空間或將受到限制。「監管政策的統一制定和實施，未來激進的金融機構發展空間將逐步受到限制，穩健經營的金融機構發展空間會更大。」明明研究團隊稱。

長期來看，業內認為監管機構合併對銀行業而言，有利於混業經營的推進，至於保險行業，將有助於規範經營，回歸保險屬性。但同時，光大證券也提道，規範保險機構經營或抑制保險過快無序發展的勢頭，部分不合規的保險業務需要整改，短期將對某些保險業務產生影響。而在銀保合併之後，證券方面的產品和業務，尤其是資管產品還存在與銀保統一標準的問題，例如杠杆率等。「事實上，當前中國監管標準統一的突出問題並非表現在銀保審慎標準的不統一，而是更大程度表現在橫跨銀保證的資管產品標準不統一上。」光大證券分析師張文朗稱。

因此，在機構改革塵埃落定後，業內預計監管機構會將重心放在具體的監管規則上，一些箭在弦上的行業新規也有望加速落地，包括資管新規、金融控股公司監管條例等。對此，明明研究團隊認為，資管新規已經完成了意見徵求階段，按照相關官員在「兩會」上的表述將適時公佈；制定金融控股公司的監管規則也已籌畫多年，目前已不存在監管上的體制性障礙，也將加快落地的進程。

強化央行角色

隨著銀監會保監會的合併，部分監管職能上收央行，以及國務院金融穩定發展委員會的設立，我國的金融監管新架構已浮出水面——「一委一行兩會」，即由金融委統籌協調金融穩定和改革發展的重大事宜，以央行為核心進行宏觀審慎監管，銀保監會和證監會從微觀層面著手，專注於監管執行。

「我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發展與監管兩職的監管部門目標衝突是重要原因。正如IMF金融穩定評估指出的，中國金融亂象與監管和發展不分有很大關係。」徐忠稱，分離監管規制與執行、由央行負責金融業重大監管政策的制定，能使監管者專注於監管，防止目標偏離，而金融發展職能則由央行承擔。

總體來看，在新的金融監管架構中，央行將被賦予更多的職責和許可權。國務院機構改革方案將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。意味著央行除了繼續出任貨幣政策制定者一職，還將擔任法律制定角色，加之金融委的辦公室設於央行，無不表明，央行在職責許可權方面已居於此前的三會或即將合併後的兩會之上，核心位置被進一步強化。

這將利於央行獨立客觀地制定重大金融監管規則，如跨市場交叉性金融產品的監管，統一同類產品的監管標準，實現穿透式監管，從而有效防範系統性金融風險。「監管改革實施以後，此前由銀監會和保監會承擔的部分制定監管決策職能將轉移到中國人民銀行。功能集中化應有助於出臺更加系統、統一及有效的政策和法規。」惠譽評級表示，如果改革取得成功，之前導致套利和影子銀行活動的監管缺口將被填補。

同時，隨著新架構中央行金融監管主導地位的明確，未來監管政策的覆蓋面和適用性也將大幅提升。對於此前由於監管體制形成的空白區域，業界常用“鐵路員警，各管一段”來形容。「一些交叉性的金融產品，在每個監管部門的職責範圍內看起來都是合規的，但跨市場跨行業後就積累了高杠杆，同時央行也無法獲得除了銀行業以外的其他金融部門的即時資料。」明明研究團隊分析稱，在貨幣政策與微觀機構監管之間存在著一道鴻溝，將以“宏觀審慎監管”來彌補。事實上，自2017 年以來，央行已聯合銀監會、證監會、保監會發佈多份監管檔，如《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見(徵求意見稿)》《關於規範債券市場參與者債券交易業務的通知》等。

此外，從國際主流的監管實踐看，我國新的金融監管框架與其也有相似之處。次貸危機後，主要發達國家都對原有的金融監管框架進行了程度不一的修補和改革。一是美國以美聯儲為中心的監管體系。美國在2008年金融危機後，於2010年簽署了《多德-弗蘭克法案》，該法案基本著眼點在於監管缺位、監管套利，將過去的分散監管、傘形監管變為統一監管，形成以美聯儲為中心的監管體系。二是英國的「雙峰」體系，金融危機過後，英國將審慎監管和行為監管拆分，其中審慎監管職能交由英國央行下設的審慎監管局（PRA）。同時，英國央行在內部新設金融政策委員會(FPC)，負責宏觀審慎政策和金融穩定，而微觀監管職能則通過重組後的金融行為監管局（FCA）實現。

央行行長周小川3月9日在「金融改革與發展」答記者問中就提到了國際經驗的參考。「我們的機構改革主要依據中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置，參考的過程中也研究了所謂『雙峰』監管的體制。」周小川指出，在金融監管體制改革中，人民銀行將起到更重要的作用，一是彌補金融監管的空白，二是由於金融監管的一些規則出現了一些缺陷，需要增強金融規則的制定，在此過程中，人民銀行要牽頭，增強各個金融機構特別是監管機構之間的協調，提高協調的效率。

中時電子報編輯/邱怡萱、新金融觀察文/張晨曲