蔡裕明/戰略退縮信號美國不「想」當世界警察了？

文/蔡裕明（實踐大學會計暨稅務學系副教授兼系主任）

美國是否正在「不再當世界警察」，亦或者美國出現「帝國疲痺」以致當不成世界警察，正成為各國討論的焦點。特別在最新發布的2025年版《美國國家安全戰略》後，重申美國「不再扮演Atlas式支撐全球秩序的角色」，更強調盟友分擔責任、聚焦西半球與第一島鏈安全。

若比較2017年、2022年與2025年三份美國國家安全戰略報告書的字數，2017年版，完整涵蓋中國、俄羅斯、北韓、恐怖主義、民主擴展、盟友體系與全球治理等概念，全文約為2.3萬字，反映美國將自身定位為多數區域秩序的主要支撐者。2022年版字數略與2017年相等，其縮減差異主要在政策重心轉移，並新增民主對威權競爭、氣候變遷等議題。然而，2025年版的美國國家安全戰略報告書的字數約僅有1萬字，篇幅明顯收縮，聚焦於美國本土安全、西半球、經濟主權與印太軍事嚇阻，北韓甚至未再被列入主要論述範圍。

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更進一步來看，篇幅與字數的精簡，但卻同時卻出現want、must、should等語氣動詞的集中化現象，也就是說，代表這份文件並非試圖全面描繪世界局勢，而是選擇以較少的篇幅，清楚對外說明，美國的偏好是什麼、美國要求盟友做什麼，以及哪些議題不再被視為優先對象。

國安戰報告的語氣動詞說明什麼？

透過對於2025年版的美國國家安全戰略報告的分析，可以說明三種不同層次的戰略意涵。

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首先，want在2025年版中成為美國自身政策偏好的專用語言。根據統計，want出現47次，明顯高於2017年的9次與2022年的8次，而且多半搭配美國或we作為主詞，且集中於國內安全與經濟議題，包括美國「想要」確保自身的生存與安全、控制邊界與移民體系，以及建立全球最具競爭力的經濟體。

相對地，must在2025年版中則呈現高度外向的規範功能，其中must出現44次，其主詞多為allies或partners，主要分布於NATO與印太相關段落。例如，盟友必須增加國防支出、必須承擔其所在區域的主要安全責任，並必須配合集體防衛與出口管制安排。更進一步分析，2025年版國家安全戰略報告的share從22年的77次減為9次，可說明美國不願再支撐整個世界秩序，而是將成本與執行責任明確轉移（shift）至同盟體系。

介於兩者之間的則是should的策略性使用。2025年版的國家安全戰略報告當中，should總共出現36次，顯著高於2017年的13次與2022年的5次，主要用於描述外交施壓與具體政策操作方向，特別集中於第一島鏈相關段落。文本指出，美國的外交努力「應該」聚焦於敦促第一島鏈盟友擴大對美軍的准入、提升防衛能力，並強化區域嚇阻。雖然should在語氣上較must為弱，但多與press、urge等動詞並用，使其實際功能更接近行為導向的政策期待，反映美國對日本、南韓等前線國家提出明確但仍保留調整空間的行動要求。

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最後，commit的顯著下降進一步凸顯這種語言轉向。2025年版中，commit僅出現6次，遠低於2017年的26次與2022年的23次，顯示美國刻意降低剛性承諾式語言的使用，以維持政策彈性與回應空間。此一特徵在台海相關段落中尤為明顯。

就台灣議題而言，逐年上升的關注趨勢相當明確。從2017年版國家安全戰略報告中僅3次提及台灣，2022年增加至6次，再到2025年達到8次，顯示台灣在美國國家安全戰略中的能見度與政策權重呈現穩定上升。而且今年的國家安全戰略報告篇幅只有過往的一半，卻在此高度精簡的架構下，對台灣的提及次數反而創下新高，顯見對於台灣的關注程度。

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再從文字的數據來看，2025年版國家安全戰略報告對同盟與夥伴的語言處理出現明確收縮。以「同盟」相關字詞來看，2022年出現147次，2025年降為79次，降幅約為46％。「伙伴」相關字詞的變化更為顯著，從2022年的295次下降至2025年的67次，降幅超過77％。這些數字顯示，美國不再以大量重複提及同盟與夥伴，作為展現國際參與以及多邊網絡的語言策略。

在2017與2022年版本中，聯盟與伙伴的高度使用，對應的是一種透過廣泛結盟來行使影響力的戰略想像。同盟數量本身被視為能力延伸的一部分。然而，2025年版中同盟相關詞彙的大幅下降，顯示美國不再假設「結盟本身具有正向戰略價值」，而是將重點轉向同盟關係是否能產生具體、安全可衡量的回報。

此一變化亦與價值語言的退場同步發生。民主相關字詞從2022年的91次降至2025年的8次，「價值」更降至0次，相對地，「主權」這個字從2022年的16次回升至21次，邊境與移民持續被保留。這代表2025年版的報告書不再透過價值共同體來加固同盟關係，而是以主權、安全與邊界治理作為合作與支持的主要判準，同盟因此從一種長期的價值政治關係，轉向條件化、功能導向的政策安排，更可以說是一份清除不良資產（無效的盟友、昂貴的民主價值觀的擴展），專注於核心資產，包括，本土經濟、邊境安全以及高階技術。

第一島鏈作為「負擔轉移」的前線機制

這份國家安全戰略正式標誌著美國放棄自二戰以來作為「自由世界領導者」的道德負擔。美國不再關切他國的內部體制，取而代之的是主權與邊界安全，更為顯示傳統「價值觀外交」的終結，與此同時，盟國關係變成一種契約交易，首先必須證明你有支付能力（國防預算5％）與實質價值（如第一島鏈防禦），美國才會考慮提供協助，以往那種「無條件的安全承諾」已成歷史。

在美國戰略收縮的情況下，台灣的價值不是因為「共享的民主制度」，而是因是半導體與實體的資產地緣位置的實體資產才具有重要性。這是一種現實主義的極致展現，它比道德承諾更可靠，但也更具條件性，更是取決於美國對半導體的需求。或者也可以這麼來說，台海安全的穩定性更加仰賴區域前線的承擔能力與風險管理，而非預設美國自動兌現承諾。

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